פסק-דין בתיק עע"ם 9091/11

השופט צ' זילברטל:

1.        ערעור על פסק דינו של בית המשפט לעניינים מנהליים מרכז (כבוד השופט א' יעקב) מיום 7.11.2011 בעת"מ 45056-06-11, אשר דחה את עתירתו של המערער נגד החלטת הממונה על מחוז מרכז במשרד הפנים, המשיבה 1, גב' רות יוסף (להלן: הממונה על המחוז או גב' יוסף), לשנות מהחלטה קודמת שניתנה בעניינו של המשיב 3, מר יעקב סוויסה (להלן: המשיב), חבר ועד מקומי בישוב "חרוצים" (להלן: חרוצים), באופן המאפשר את המשך כהונתו כחבר ועד.

           שתי שאלות עומדות להכרעה בערעור שלפנינו: האם תקפה החלטת הממונה על המחוז מיום 11.5.2011, שביטלה החלטה קודמת, אשר הורתה על פסילת כהונתו של המשיב בוועד המקומי של חרוצים, וזאת אף על-פי שזו התקבלה בחלוף התקופה הסטטוטורית של 30 יום הקבועה בסעיף 37ה(ג) לצו המועצות המקומיות (מועצות אזוריות), התשי"ח-1958 (להלן: צו המועצות המקומיות)? והאם "מקום מגוריו הקבוע" של המשיב הוא בחרוצים כפי שדורש הדין מנציג המכהן בוועד מקומי של ישוב?

העובדות הצריכות לעניין

2.        בתחילת חודש נובמבר 2010 הגיעה אל לשכת המפקח הארצי על הבחירות במשרד הפנים (להלן: המפקח הארצי על הבחירות) תלונתו של חבר הוועד המקומי בחרוצים, המשיב 2, ד"ר אבי כהן (להלן: ד"ר כהן), לפיה כהונתו של המשיב פגומה ופסולה מן היסוד, מאחר והוא מכהן בוועד המקומי של חרוצים חרף העובדה שאינו מתגורר דרך קבע בחרוצים, אלא בדירה בעיר כפר-סבא יחד עם בת הזוג שלו ובתם. בעקבות התלונה הנ"ל פתח המפקח הארצי על הבחירות בהליך בדיקה, שבמסגרתו נעשתה ביום 7.11.2010 פניה אל המשיב כדי לקבל את התייחסותו לנטען כלפיו, ולאפשר לו להמציא מסמכים, ככל שיש בידו, לביסוס טענותיו בדבר מקום מגוריו. המשיב לא השיב לפניה מיום 7.11.2010, ורק במענה לפניה נוספת שנשלחה אליו על-ידי המפקח הארצי על הבחירות ביום 29.11.2010, הודיע, כי מרכז חייו היה ונשאר בחרוצים, אך בה בעת לא הכחיש את העובדה שאינו לן בלילות בחרוצים. במכתבו ציין המשיב, כי העסק שלו נמצא בחרוצים; רוב לקוחותיו הם תושבי חרוצים וישובים סמוכים; מקום מגורי אמו ואחיותיו בחרוצים; מרבית הפעילות החברתית שלו ושל בני משפחתו בחרוצים; את כל החגים הוא חוגג בחרוצים, ובית הכנסת שבו הוא נוהג להתפלל נמצא בישוב; סניף קופת החולים ורופא המשפחה שלו בחרוצים; והוא נמצא בישוב חרוצים לפחות חמש פעמים בשבוע. עוד הבהיר המשיב במכתבו, כי תוך מספר חודשים, לכשתסתיים תקופת השכירות של הדירה בה הוא מתגורר בכפר-סבא, בכוונתו לחזור וללון בחרוצים.

           בשלב זה, ומאחר שהמשיב לא המציא ראיות מספיקות ותצהירים מתאימים שהיה בכוחם לדעת המפקח הארצי על הבחירות להוכיח את טענתו כי הוא מתגורר דרך קבע בחרוצים, פנה ביום 20.12.2010 המפקח הארצי על הבחירות לממונה על מחוז המרכז במשרד הפנים והמליץ לו להורות על פסילת המשך כהונתו של המשיב בוועד המקומי של חרוצים. הואיל והממונה על המחוז קודם באותה תקופה לתפקיד המשנה למנכ"ל משרד הפנים וטרם מונה לו מחליף קבוע, הובאה ההכרעה בעניינו של המשיב לפתחו של סגן הממונה על המחוז דאז, מר סאמי תלאווי (להלן: סגן הממונה או מר תלאווי), שהחזיק באופן זמני בסמכויות הממונה על המחוז. ביום 3.1.2011 הורה מר תלאווי, בהתאם להמלצת המפקח הארצי על הבחירות, על פסילת כהונתו של המשיב (להלן: ההחלטה הראשונה). עותק מן ההחלטה הראשונה הועבר לראש המועצה האזורית חוף השרון (שבשטחה נכלל הישוב חרוצים), אשר הודיע ביום 30.1.2011 ליושב-ראש הוועד המקומי בחרוצים, מר שלומי פוטשניק (להלן: יו"ר הוועד), כי מקומו של המשיב בוועד המקומי התפנה ויש לאיישו במועמד הבא ברשימה.

3.        ביום 17.1.2011 פנה בא-כוחו של המשיב, עו"ד נוף, אל סגן הממונה, בבקשה כי יבחן בשנית את ההחלטה הראשונה. במכתבו טען עו"ד נוף, כי המשיב סיפק למפקח הארצי על הבחירות די נתונים המבהירים באופן חד-משמעי שמרכז חייו היה ונותר בחרוצים. עוד נטען על-ידי עו"ד נוף, כי שומה היה על סגן הממונה ועל המפקח הארצי על הבחירות לקיים הליך שימוע מעמיק יותר ההולם את עוצמת הפגיעה במשיב ובאינטרס של תושבי חרוצים שבחרו בו לכהונה בוועד המקומי. אשר על כן, נטען, כי ההחלטה הראשונה ניתנה בניגוד למצב הדברים העובדתי ובניגוד לדין. מאותה עת ואילך, החלה התכתבות ענפה בין המפקח הארצי על הבחירות לבין עו"ד נוף. בתחילה, לא מצא המפקח הארצי על הבחירות, כי יש במתואר במכתביו של עו"ד נוף כדי להלום אחר הדרישה הקבועה בדין, לפיה מקום מגוריו הקבוע של המשיב הוא בחרוצים. בהתאם לכך, לא מצא המפקח הארצי על הבחירות עילה המצדיקה את שינוי ההמלצה המקורית שניתנה על-ידו לממונה על המחוז, לפיה המשיב פסול לכהונה בוועד המקומי של חרוצים. אלא, שבשלב מסוים החל המפקח הארצי על הבחירות להציג עמדה גמישה יותר. במכתב המפקח הארצי על הבחירות שנשלח ביום 22.2.2011 לעו"ד נוף, נכתב, כי המפקח הארצי על הבחירות נכון לשקול מחדש את המלצתו, וזאת ככל שהמשיב יציג תצהיר חתום ומאומת על-ידי עורך-דין, לפיו מקום מגוריו הקבוע הוא בחרוצים, ובמידה שיתמוך את טענותיו בדבר מקום מגוריו בראיות המעידות על כך. כך קרה, שביום 15.3.2011 הומצא לידי המפקח הארצי על הבחירות תצהירו החתום של המשיב, בו נאמר, בין היתר, כי הוא ממשיך להתגורר לעיתים בבית אמו בחרוצים, כי מרכז חייו נמצא בחרוצים, וכי הוא מתעתד בזמן הקרוב לשוב וללון באופן שוטף בחרוצים.

           משעיין המפקח הארצי על הבחירות בתצהירו של המשיב, הגיע לכלל מסקנה, כי תצהיר זה משנה את תשתית הראיות המנהליות בעניין כשרות כהונתו בוועד המקומי של חרוצים. בהתאם לכך, הודיע המפקח הארצי על הבחירות ביום 16.3.2011 לעו"ד נוף, כי ימליץ לממונה על המחוז לשקול שנית את הנושא, כיוון ש"אין די ראיות לקביעה שמרכז חייו של מר סוויסה חדל להיות בחרוצים". כאן המקום לציין, כי בד בבד עם חילופי התכתובות הנ"ל, הושלמו חילופי גברי במשרד הפנים: כאמור, הממונה הקודם על המחוז התמנה להיות משנה למנכ"ל משרד הפנים; מר תלאווי סיים את תפקידו כסגן הממונה על המחוז; ואילו גב' יוסף מונתה כממונה על המחוז בפועל ובהמשך כממונה הקבועה.

           בתגובה לתפנית בעמדת המפקח הארצי על הבחירות, פנו המערער וד"ר כהן והלינו בפני הרשות על השינוי שחל בעמדתו של המפקח הארצי על הבחירות. בין היתר טענו המערער וד"ר כהן, כי בהתאם לסעיף 37ה(ג) לצו המועצות המקומיות אין אפשרות לסטות מההחלטה הראשונה, כיוון שחלפו 30 יום מהמועד שנשלחה הודעה עליה. כן טענו, כי הלכה למעשה הודה המשיב בתצהירו כי אינו מתגורר בחרוצים, וכי הוא שוכר דירה בכפר-סבא, ועל כן, גם לגופו של עניין, אין כל מקום לשנות מההחלטה הראשונה. בהקשר זה נטען, כי אדם אינו יכול ליהנות ממרכז חיים כפול. על רקע התכתבויות אלו הנחה היועץ המשפטי של משרד הפנים את הממונה על המחוז לקיים בירור נוסף עם המשיב באשר לטענותיהם של המערער וד"ר כהן.

           ביום 4.5.2011 התקיימה ישיבת בירור במשרד הממונה על המחוז בנושא כהונתו של המשיב בוועד המקומי של חרוצים. בישיבה זו נכחו גב' יוסף, ממונת הרשויות המקומיות במשרד הפנים, נציגות המפקח הארצי על הבחירות, המשיב, עו"ד נוף ויו"ר הוועד. במהלך ישיבת הבירור שב המשיב על טענותיו, כי הוא מתגורר בחרוצים, והוסיף וטען, כי ברקע התלונות כנגדו עומד סכסוך בדבר תוכנית פיתוח לחרוצים לה מתנגדים המערער וד"ר כהן. בתום הבירור הנ"ל החליטה הממונה על המחוז, כי בכפוף להמצאת תצהיר בחתימת אמו של המשיב, התומך בטענות העובדתיות שהעלה המשיב, תבוטל ההחלטה הראשונה. ואכן, למחרת, ביום 5.5.2011, הומצא תצהירה של גב' שושנה סוויסה שבו אישרה כי הפרטים שנמסרו בתצהיר בנה תואמים את המציאות. בהתאם לכך, ביום 11.5.2011 הודיעה גב' יוסף על ביטול ההחלטה הראשונה, נוכח המסקנה אליה הגיעה, לפיה אין בסיס מספק לטענה שמרכז חייו של המשיב אינו בחרוצים (להלן: ההחלטה השנייה). החלטה זו היא שעמדה במרכזה של העתירה שהגיש המערער לבית המשפט לעניינים מנהליים.

פסק דינו של בית המשפט לעניינים מנהליים

4.        בפסק דינו דחה בית המשפט לעניינים מנהליים את שלוש הטענות שהועלו על-ידי המערער בעתירתו נגד ההחלטה השנייה, אשר הורתה להשיב את תוקפה של כהונת המשיב בוועד המקומי על כנה, כפי שיפורט להלן:

           א)     המערער טען, כי דינה של ההחלטה השנייה להיפסל נוכח העובדה שטרם קבלתה לא ניתנה למערער זכות טיעון בפני הממונה על המחוז. בית המשפט לעניינים מנהליים קבע, כי למערער לא הייתה זכות טיעון בפני הממונה על המחוז מלכתחילה. נקבע, כי ניתן לראות בעותר, לכל היותר, כמתלונן בפני הרשות, וכי מאחר והמערער אינו מי שאמור להיפגע מההחלטה שתתקבל, הרי שאין לו, כמתלונן, זכות טיעון בפני הרשות בעת שזו דנה בתלונתו. בשולי הדברים יצוין, כי בערעור שלפנינו ביקש המערער להבהיר, כי הטענה האמורה לא הייתה חלק מהעתירה המנהלית ולא נטענה על-ידו בכל שלב אחר של הדיון בבית משפט קמא, וממילא אין הוא מערער על שנקבע על ידי בית משפט קמא בהקשר זה.

           ב)      המערער טען, כי בהתאם לסעיף 37ה(ג) לצו המועצות המקומיות, מאחר וחלפו 30 יום מהמועד בו התקבלה ההחלטה הראשונה בדבר פסלות כהונתו של המשיב, הרי שההחלטה השנייה ניתנה בחריגה מסמכות. בית המשפט לעניינים מנהליים פסק, כי אין לזקוף לחובתו של המשיב את העובדה שבחר למצות תחילה את זכויותיו במישור המנהלי. נקבע, כי הממונה על המחוז פעלה כשורה ולא חרגה מן המועדים הנקובים בסעיף 37ה(ג) לצו המועצות המקומיות. לשיטת בית המשפט לעניינים מנהליים "בהחלט ניתן להעלות על הדעת מקרים רבים שהליך הבירור שנוקט משרד הפנים בעקבות פניית חבר מועצה [כך במקור - צ.ז.] שכהונתו הופסקה, יתארך מעבר ל-30 יום ולא יהיה זה מן הראוי להטיל על משרד הפנים את המגבלה של מתן החלטה בתוך 30 הימים מיום מתן ההחלטה על הפסקת הכהונה". בית המשפט היה בדעה, כי "הפרשנות הנכונה היא שבתוך אותם 30 ימים צריך אותו חבר מועצה [כך במקור - צ.ז.] לפנות לשולח ההודעה ולטעון בפניו שלא התקיימו הנסיבות המחייבות את משלוח ההודעה", שכן "פרשנות אחרת יהיה בה כדי להכניס את משרד הפנים לסד זמנים בלתי הגיוני".

           ג)      המערער טען, כי החלטת הממונה על המחוז להשיב את כהונתו של המשיב על כנה לוקה בחוסר סבירות קיצוני, מאחר והמשיב אינו תושב חרוצים, ולכן אינו יכול לשמש כחבר הוועד המקומי. בית המשפט לעניינים מנהליים פסק, כי נוכח שורה ארוכה של ראיות אותן הגיש המשיב לממונה על המחוז, שיש בהן כדי להצביע על כך שמרכז חייו בחרוצים, אין חולק שמקום מגוריו הקבוע של המשיב הוא בישוב חרוצים. בית המשפט הפנה לעובדה שכתובתו הרשומה של המשיב היא בחרוצים, כמו גם לתצהירים שמסרו המשיב ואמו. בסופו של דבר קבע בית המשפט, כי בנסיבות העניין ההחלטה השנייה היא סבירה ואין כל עילה להתערב בה.

           על פסק הדין האמור הוגש הערעור שלפנינו.

טענות הצדדים בערעור

5.        עמדת המערער היא שפסק דינו של בית המשפט לעניינים מנהליים על נדבכיו השונים אינו יכול לעמוד. בטיעוניו לפנינו תוקף המערער את פסק דינו של בית משפט קמא בשני מישורים עיקריים. ראשית, המערער טוען, כי עובר לקבלת ההחלטה הראשונה נערך למשיב הליך מנהלי ראוי, ובהתאם לנתונים שסיפק המשיב בתגובתו למפקח הארצי על הבחירות מיום 7.12.2010, ניתנה ההחלטה הראשונה שהורתה על פסילתו מהמשך כהונה בוועד המקומי של חרוצים. לטענת המערער, לא היה בכוחה של ההתכתבות בין עו"ד נוף לבין המפקח הארצי על הבחירות כדי להאריך את המועדים או לבלום את מרוץ הזמנים הקבוע בסעיף 37ה(ג) לצו המועצות המקומיות. לגישת המערער, משלא תקף המשיב את ההחלטה הראשונה באמצעות פניה לבית המשפט בתוך שלושים הימים הקבועים בסעיף 37ה(ג) לצו המועצות המקומיות, הפכה ההחלטה הראשונה לחלוטה, ושוב לא ניתן היה לחזור ממנה. המערער סבור שהפרשנות שהעניק בית המשפט לעניינים מנהליים לסעיף 37ה(ג) לצו המועצות המקומיות שגויה, וכי בחלוף ארבעה חודשים מקבלת ההחלטה הראשונה לא היה בסמכותה של הממונה על המחוז לקבל את ההחלטה השנייה.

           שנית, המערער טוען, כי בית המשפט לעניינים מנהליים שגה בכך שקבע, כי הוכח שמקום מגוריו הקבוע של המשיב הוא בחרוצים. המערער מפנה לתצהירו של המשיב ממנו ניתן ללמוד, כך נטען, כי למשיב אין בית מגורים בחרוצים, ולכן ביקוריו בבית אמו עשויים להיחשב לכל היותר כמקום מגורים מזדמן או ארעי, אשר ניתן לביטול בכל עת. המערער סבור, כי בית משפט קמא שגה כאשר נתן משקל נכבד לעובדה שכתובתו הרשומה של המשיב במשרד הפנים היא בחרוצים. לשיטת המערער, יכול וכתובתו הרשומה של אדם תהא שונה ממקום מגוריו הקבוע, ומכל מקום, הכתובת הרשומה במשרד הפנים אינה יכולה להוות הוכחה מכרעת לצורך הוכחת מקום מגורים קבוע כפי שדורש הדין. עוד טוען המערער, כי מאחר והמשיב הצהיר שהוא שוכר דירה בכפר-סבא, שם הוא מתגורר עם בת-זוגו ובתו, הרי שנוכח נקודת המוצא, לפיה אדם אינו יכול ליהנות ממרכז חיים כפול, בדין נקבע בהחלטה הראשונה, כי מקום מגוריו הקבוע של המשיב חדל להיות בחרוצים. לבסוף נטען, כי בתצהירו של המשיב אין כל הוכחה לעניין מקום מגוריו הקבוע או מרכז חייו, וממילא התצהיר אינו נתמך בראיות חיצוניות המחזקות את הנטען בו.